南財(cái)集團(tuán)全國(guó)兩會(huì)報(bào)道組記者楊志錦  上海報(bào)道  據(jù)新華社，3月7日下午，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議，聽(tīng)取國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)肖捷關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明。

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，在銀保監(jiān)會(huì)的基礎(chǔ)上組建金融監(jiān)督管理總局作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)也調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。此外，統(tǒng)籌推進(jìn)央行分支機(jī)構(gòu)改革，不再保留央行縣（市）支行；國(guó)家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核功能劃入證監(jiān)會(huì)；深化地方金融監(jiān)管體制改革；金融監(jiān)管部門工作人員納入國(guó)家公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)范管理。

總體看，金融監(jiān)督管理總局的設(shè)立可以更好地協(xié)調(diào)混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，協(xié)調(diào)處理好行為監(jiān)管、主體監(jiān)管、功能監(jiān)管和審慎監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)的保留、優(yōu)化，體現(xiàn)對(duì)“健全資本市場(chǎng)功能，提高直接融資比重”的重視。此番調(diào)整后，中國(guó)金融監(jiān)管部門將形成“一行一總局一會(huì)一局”（人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會(huì)、外匯管理局）的架構(gòu)。

上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任曾剛接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪表示，這次金融監(jiān)管體制改革的總體方向是金融監(jiān)管權(quán)力的集中、統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的全覆蓋、一致性，提升了監(jiān)管效率，“內(nèi)雙峰監(jiān)管”的模式基本形成，也就是金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一行使審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的職能。

“雙峰監(jiān)管”起源于英國(guó)，即金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“雙峰”的：第一，以防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定為目標(biāo)，實(shí)施審慎監(jiān)管；第二，以促進(jìn)市場(chǎng)行為規(guī)范、防止投機(jī)行為、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益為目標(biāo)，實(shí)施行為監(jiān)管。

金融監(jiān)管體制大改革

黨的二十大提出，深化金融體制改革，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。健全資本市場(chǎng)功能，提高直接融資比重。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案顯示，組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局。統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建。此外，證監(jiān)會(huì)也調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

根據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)，銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)均為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。改革后，證監(jiān)會(huì)和在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局均屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。其主要區(qū)別在于，國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但國(guó)務(wù)院授權(quán)可行使一定的行政職能，而國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)有獨(dú)立的行政主體資格。顯然，改革為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)有助于強(qiáng)化金融監(jiān)管職能。

央行方面，撤銷央行大區(qū)分行及分行營(yíng)業(yè)管理部、總行直屬營(yíng)業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行，在31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立省級(jí)分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計(jì)劃單列市分行。央行北京分行保留央行營(yíng)業(yè)管理部牌子，央行上海分行與央行上?？偛亢鲜疝k公。

央行大區(qū)分行的設(shè)立早在20年前。1998年，為了增強(qiáng)執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威性和金融監(jiān)管的獨(dú)立性，央行設(shè)立了九家一級(jí)分行（即大區(qū)行，下轄中心支行），逐漸形成總行—大區(qū)分行—中心支行—縣支行的架構(gòu)。

大區(qū)行改革參考了美國(guó)地方聯(lián)儲(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)，但大區(qū)行不具備聯(lián)儲(chǔ)較強(qiáng)的研究能力和政策制訂、執(zhí)行能力，近年來(lái)“推進(jìn)央行分省體制改革”的建議時(shí)有出現(xiàn)。

此外，不再保留中國(guó)人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國(guó)人民銀行地（市）中心支行?！吨袊?guó)人民銀行年報(bào)2020》顯示，截至2020年末，央行系統(tǒng)在冊(cè)工作人員總數(shù)12.7萬(wàn)人，其中縣市支行4.36萬(wàn)人，占比達(dá)到三分之一。業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，央行縣（市）支行不再保留后，相關(guān)人員可能分流至中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)或地方金融監(jiān)管部門，充實(shí)監(jiān)管力量。

在相關(guān)調(diào)整后，方案表示，把人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會(huì)、外匯管理局及其分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的工作人員納入國(guó)家公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)范管理，使用行政編制，執(zhí)行國(guó)家公務(wù)員工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。

職能調(diào)整

此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將央行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國(guó)家金融監(jiān)督管理總局。也即一行兩會(huì)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)都由金融監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)。

“金融交易中存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識(shí)，而且金融機(jī)構(gòu)工作人員往往也不完全了解金融產(chǎn)品所包含的風(fēng)險(xiǎn)。這就導(dǎo)致金融消費(fèi)相較于其他方面的消費(fèi)，當(dāng)事人常常會(huì)遭受更大的利益損失。”現(xiàn)任銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清在去年底發(fā)表的《加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管》一文中表示，“2008年全球金融危機(jī)之后，金融消費(fèi)者保護(hù)受到空前重視。世界銀行推出39條良好實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，部分國(guó)家對(duì)金融監(jiān)管框架進(jìn)行重大調(diào)整。”

曾剛表示，這次金融監(jiān)管改革實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)重大變化。第一，金融控股公司的監(jiān)管權(quán)移交到金融監(jiān)督管理總局。不論是金融企業(yè)發(fā)起的金控還是非金融企業(yè)發(fā)起的金控，都納入同一個(gè)監(jiān)管部門監(jiān)管，有助于監(jiān)管的一致性，避免監(jiān)管套利。

第二，行為監(jiān)管的權(quán)責(zé)合一。以前各個(gè)部門都有消保部門，現(xiàn)在統(tǒng)一到金融監(jiān)督管理總局后，有助于行為監(jiān)管的強(qiáng)化統(tǒng)一。此外，金融監(jiān)督管理總局也實(shí)現(xiàn)了審慎監(jiān)管的統(tǒng)一。

方案還表示，理順債券管理體制，將國(guó)家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核功能劃入證監(jiān)會(huì)，由證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。該舉措主要是統(tǒng)一公司信用債監(jiān)管。

由于歷史發(fā)展原因，中國(guó)債市存在市場(chǎng)分割的局面，不同的債券品種由不同的部門監(jiān)管。具體而言人民銀行（交易商協(xié)會(huì)）、國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)非金融企業(yè)債務(wù)融資工具（短期融資券、中票、PPN）、企業(yè)債、公司債的監(jiān)管。在金融委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，三類信用債各方面的標(biāo)準(zhǔn)在2018年后逐步趨于統(tǒng)一，此次職能劃轉(zhuǎn)后債市統(tǒng)一再進(jìn)一步。不過(guò)，具有信用債性質(zhì)的非金融企業(yè)債務(wù)融資工具仍由交易商協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。

深化地方金融監(jiān)管體制改革

2018年機(jī)構(gòu)改革后，地方金融監(jiān)督管理局陸續(xù)掛牌成立，同時(shí)加掛金融工作辦公室、金融工作局等牌子。地方金融監(jiān)督管理局主要監(jiān)管“7+4”類機(jī)構(gòu)，具體來(lái)說(shuō)，包括小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司7類金融機(jī)構(gòu)，以及轄區(qū)內(nèi)的投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所。

此次方案表示，建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。調(diào)整后，地方金融監(jiān)督管理局輔導(dǎo)企業(yè)上市、加強(qiáng)融資的金融服務(wù)職能不再，對(duì)類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能將會(huì)強(qiáng)化。

此次方案還提出，完善國(guó)有金融資本管理體制。按照國(guó)有金融資本出資人相關(guān)管理規(guī)定，將中央金融管理部門管理的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)類機(jī)構(gòu)剝離，相關(guān)國(guó)有金融資產(chǎn)劃入國(guó)有金融資本受托管理機(jī)構(gòu)，由其根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。

根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。財(cái)政部門根據(jù)需要可以分級(jí)分類委托其他部門、機(jī)構(gòu)管理國(guó)有金融資本，受財(cái)政部門委托管理國(guó)有金融資本的其他部門、機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱受托人。

比如中央?yún)R金就是國(guó)有金融資本受托管理機(jī)構(gòu)。中央?yún)R金母公司中投公司去年11月發(fā)布的年報(bào)顯示，截至2021年底，中央?yún)R金受托管理的國(guó)有金融資本為5.58萬(wàn)億元人民幣，較年初增長(zhǎng)7%。目前中央?yún)R金公司控股參股機(jī)構(gòu)包括工行、中國(guó)再保等大中型銀行、保險(xiǎn)、證券機(jī)構(gòu)。

前述舉措有助于厘清金融監(jiān)管部門、履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)管辦分離、政企分開(kāi)。