今年全國(guó)兩會(huì)期間，關(guān)于完善資本市場(chǎng)法治建設(shè)以及加強(qiáng)監(jiān)管的話題再次受到代表委員的關(guān)注。據(jù)報(bào)道，全國(guó)政協(xié)委員、證監(jiān)會(huì)行政處罰委一級(jí)巡視員羅衛(wèi)表示，有必要及時(shí)啟動(dòng)基金法修改工作。

基金法的全稱是《證券投資基金法》。除了公益性的“基金會(huì)”外，金融投資領(lǐng)域的基金主要指證券基金和股權(quán)基金。證券基金投資于已上市的可流通證券（股票、債券等），分為公募證券基金和私募證券基金。這理所當(dāng)然是證券法和證監(jiān)會(huì)的管轄范圍。股權(quán)基金投資于未上市公司的股權(quán)，包括所謂的風(fēng)險(xiǎn)投資（VC）、天使投資之類。因?yàn)榇祟惼贩N的投資風(fēng)險(xiǎn)較高，故在我國(guó)只有面向特定投資者的私募股權(quán)基金，而不能設(shè)立向公眾募集資金的股權(quán)基金。        

股權(quán)基金里的股權(quán)當(dāng)然不是證券，但股權(quán)基金的投資變現(xiàn)途徑的通常出路又是在證券市場(chǎng)上市。故而股權(quán)基金與證券活動(dòng)一直存在著客觀的聯(lián)系。對(duì)股權(quán)基金，至今未有法律或規(guī)章層級(jí)的專門系統(tǒng)立法。

在監(jiān)管體制方面，2012年股權(quán)基金的管理權(quán)由發(fā)改委轉(zhuǎn)交到證監(jiān)會(huì)。證監(jiān)會(huì)的證券基金機(jī)構(gòu)監(jiān)管部只管持牌的基金管理公司，只有市場(chǎng)監(jiān)管二部把“私募投資基金規(guī)則制定和監(jiān)管”列為法定職責(zé)之一。

現(xiàn)在直面股權(quán)基金的機(jī)構(gòu)是證監(jiān)會(huì)下屬的證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)，其成立于2012年6月。目前對(duì)股權(quán)基金的事前監(jiān)管主要體現(xiàn)為《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》（2023年5月將改為《私募投資基金登記備案辦法》）。在事后執(zhí)法環(huán)節(jié)中，基金業(yè)協(xié)會(huì)也加強(qiáng)了對(duì)股權(quán)基金經(jīng)營(yíng)不規(guī)范之處的管理。2022年，協(xié)會(huì)對(duì)803家機(jī)構(gòu)啟動(dòng)自律檢查，通過異常經(jīng)營(yíng)程序?qū)?51家私募基金管理人注銷登記，對(duì)71家私募基金管理人采取自律管理措施，對(duì)48家私募基金管理人及78名責(zé)任人員采取紀(jì)律處分措施，檢查、處分?jǐn)?shù)量創(chuàng)新高。對(duì)嚴(yán)重的經(jīng)營(yíng)不規(guī)范行為，證監(jiān)會(huì)（主要是地方證監(jiān)局）也會(huì)施加處罰。             

十多年來，私募股權(quán)基金獲得了蓬勃的發(fā)展，為我國(guó)資本市場(chǎng)的深化起到了很大的作用。根據(jù)基金業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2023年1月備案的私募股權(quán)基金產(chǎn)品金額達(dá)到283億元，創(chuàng)業(yè)投資基金133億元，遠(yuǎn)超私募證券基金產(chǎn)品的152億元。近5年來，私募股權(quán)基金每季度的規(guī)模始終占私募基金總規(guī)模的50%以上，最高超過70%。

對(duì)私募股權(quán)基金這一重要現(xiàn)象提高立法層級(jí)，自然頗有必要。利用立法的機(jī)緣，可以對(duì)私募股權(quán)基金的市場(chǎng)功能、法律定位、監(jiān)管模式予以通盤思考。

首先，立法是一個(gè)更全面的形成共識(shí)的過程。不像面向公眾的公募基金，私募基金的募投雙方的商事專業(yè)性均更強(qiáng)，立法的過程中應(yīng)當(dāng)更廣泛地吸收行業(yè)意見，在促進(jìn)發(fā)展的前提上思考監(jiān)管。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇可以有開放性，監(jiān)管模式的選擇可以有彈性，這樣才能發(fā)揮私募股權(quán)基金作為高級(jí)資本工具的作用。

其次，高層級(jí)立法更具穩(wěn)定性。這種規(guī)則的可預(yù)期性，在本身變動(dòng)不居、需要確定制度坐標(biāo)系的資本市場(chǎng)中極為重要。

對(duì)于股權(quán)基金法律規(guī)則和證券基金法律規(guī)則的異同與差異，也可以在充分調(diào)研市場(chǎng)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)的前提下，予以辯證看待。

一方面，股權(quán)基金確實(shí)具有特殊性。其運(yùn)作中的不規(guī)范或有害之處，除了系違反行政性合規(guī)要求外，主要是損害數(shù)量相對(duì)較少的、各自的特定基金內(nèi)的投資者的權(quán)益，如違背募集時(shí)的承諾、挪用資金等。這類似于公司經(jīng)理坑股東，而與損害證券市場(chǎng)之公眾投資者或利用證券交易機(jī)制損害投資者利益的情形不同。故而，我們需要實(shí)事求是，既要正視兩類基金在私募投資者識(shí)別模式等環(huán)節(jié)具有的監(jiān)管共性，也不必過度為私募股權(quán)基金和私募證券基金努力“合并同類項(xiàng)”、強(qiáng)制尋求創(chuàng)制共同規(guī)則。

另一方面，由于股權(quán)基金已經(jīng)自成一個(gè)特殊行業(yè)，又和證券市場(chǎng)存在密切聯(lián)系（2018年以來又出現(xiàn)了私募資產(chǎn)配置基金，進(jìn)一步融合股權(quán)基金和證券基金），而且還存在“假私募”等造成的亂象，故盡管其具有非證券的屬性，仍然可以考慮由監(jiān)管與執(zhí)法力量較強(qiáng)的證監(jiān)會(huì)兼管。在資本市場(chǎng)最發(fā)達(dá)的美國(guó)，私募基金管理人（adviser）也根據(jù)《投資顧問法》需要在美國(guó)證券交易委員會(huì)注冊(cè)。

總之，筆者贊同加強(qiáng)對(duì)私募股權(quán)基金的立法工作，但這不只是簡(jiǎn)單地為了“加強(qiáng)監(jiān)管”或?yàn)榱硕ㄏ蛸x權(quán)，最根本的出發(fā)點(diǎn)還是為了促進(jìn)行業(yè)健康良性發(fā)展。

 （作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）